北方工业大学100411
摘要：2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》[1]和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定了行政机关负责人出庭制度，对行政机关负责人的范围作了规定。首长出庭：彰显公权力在行政诉讼中的有序、谦抑和文明。首长出庭制度本意是首长出庭是原则，不出庭是例外，然而法律条文出现了“应当出庭”还可以“不能出庭的，可以委托行政机关的相应工作人员出庭”，加之法律规定的不具体，造成司法实践中行政机关负责人出庭制度执行不到位，行政机关负责人不出庭非常普遍。另外，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”[2]委托主体又是谁？制度的生命在于执行，执行不力，再好的制度也会失去它应有的价值。本文从法律条文规定和司法实践阐述行政机关负责人出庭制度的运行，为行政机关负责人出庭制度的完善提供建议。
关键词：行政机关负责人应当出庭相关工作人员
一、行政机关负责人出庭制度概述
（一）行政机关负责人出庭制度的法律规定
行政机关负责人出庭制度，简言之，在行政诉讼案件中，行政机关负责人应当出庭应诉。它分别以法律和司法解释的形式规定在2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第六十六条人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。
人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条规定行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。
（二）行政机关负责人出庭制度的价值
几千年的封建历史，使得“忌讼”“厌讼”“民卑官尊”等在中国传统文化观念中根深蒂固。在司法实践中，行政机关负责人出于种种考虑一般不愿与百姓对簿公堂，因此导致行政机关负责人出庭应诉率不高、仅委托律师出庭应诉以及“出庭不出声”等成为普遍现象。长期以来，老百姓对于告“官”不见“官”意见很大。为了推动行政机关负责人出庭应诉，全国人大代表年年呼吁，学界鸿儒积极倡导，人民大众翘首以盼。行政机关负责人出庭应诉最终上升为法律制度。新法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新法将行政机关负责人出庭应诉明确为法律义务，其目的就是强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性化解。一者，有利于行政机关增强依法行政意识，及时发现执法中存在的问题，从源头上预防和减少行政争议的发生；二者，行政机关负责人能够直观地了解执法现状，更能体察行政相对人的处境和困难，有助于生效裁判的及时执行；三者，负责人出庭应诉彰显了行政机关勇于接受监督、敢于承担责任的良好形象，易于取得行政相对人的理解，缓解“官”民矛盾；四者，行政机关实行首长负责制的特点，有利于推动行政纠纷在诉讼中得到实质性化解。行政纠纷实质性化解具有三层含义：一是行政案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症；三是通过行政案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自觉根据法院的判决调整自身行为。[3]
新法实施一年来，最高人民法院不断加强与国务院法制办等有关部门的沟通协调，积极推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实。国务院各部门亦给予高度重视，纷纷制定下发贯彻行政机关负责人出庭应诉制度的规定和措施；各地行政机关也积极采取多种措施落实行政机关负责人出庭应诉制度。与以往相比，行政机关负责人出庭应诉制度正在逐步得以落实。首先看数量，上海市法院2015年开庭的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉759人（次），与2014年相比上升67.2%；山东省法院2015年开庭的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），同比增长4倍；在北京市第四中级人民法院受理的所有行政案件中，区政府行政机关工作人员出庭率达100%。其次看比例，如北京市平谷区人民法院打造的“平谷路径”，1.0版解决“告官不见官”问题，2.0版解决“出庭不出声”问题，3.0版着力实现行政争议实质性化解。在平谷区人民法院2015年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉96件，出庭应诉率为63.6％。第三看级别，除上述陈明鸣出庭应诉的例子外，近日，在最高人民法院行政庭赴山东省济南市开庭审理一起廉租房权益保障案件时，济南市住房保障和房产管理局局长出庭应诉。在北京市审理的以区政府为被告的行政案件中，区长出庭应诉已经渐为常态。随着新法的深入实施，行政机关负责人出庭应诉，已成为法治中国建设征程中一段亮丽的风景。
二、行政机关负责人出庭制度运行中存在的问题
（一）司法解释对行政机关的负责人包括行政机关的正职和副职负责人的规定不具体。行政机关的正职不容易产生歧义，主要职行政机关法定代表人或者“一把手”，而对副职负责人却有多种理解。副职负责人是指正职不在时代理行使正职职权的副职，还是分管具体部门和业务的副职，或者是全体副职均为副职负责人。司法实践中持全体副职负责人均为副职负责人的观点不在少数，这样造成因此副职负责人可能不分管涉诉的具体业务，对案情不清楚，只能出庭不出声了，对庭审调查案件事实和审判效率方面起不到行政机关负责人出庭制度应有的价值。
（二）对行政机关负责人不能出庭的理解也有多种观点。是行政机关正职负责人不能出庭还是行政机关包括正职、副职在内的所有负责人不能出庭没有作出具体规定。司法实践中行政机关往往以行政机关正职不能出庭，就向法庭提交说明其不能出庭的理由，造成行政机关负责人不出庭的现象经常发生。
（三）行政机关负责人不出庭的理由也存在问题。如上所述，行政机关往往以正职负责人开会、外出向法庭提交说明合理理由。那这个理由显然与司法解释相矛盾，正职有事，那负职呢？可是实践中法庭往往在“民”无意见和异议的情况下默认了行政机关负责人不出庭理由的正当性，不再深究行政机关负责人为什么不出庭。
（四）被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。到底委托人主本是行政机关委托还是行政机关负责人？如果是行政机关负责人委托，是以正职负责人委托还是包括副职负责人在内的所有负责人均可以委托？相应的工作人员指哪些人员？在司法实践中对以上问题存在多种理解和观点。普遍地，行政机关采取对自已方便的理解和解释。行政机关不出庭的，往往是行政机关委托出庭人员，委托的相应工作人员往往是法制部门的工作人员。以上涉及到诉讼程序合法性的问题，如果委托不合法，出庭人员不合法，那庭审程序也因此不合法，必定裁决不合法。另外委托相应的工作人员如只是法制办的工作人员，与上述不了解案件业务的副职负责人一样，起不到行政机关负责人出庭制度的价值。
（五）对行政机关无正当理由不出庭的法律后果规定不明确。虽然法律规定了法院可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议，但是操作性不强，相关配套的法律、法规没有跟上。
（六）行政机关负责人出庭率仍然比较低。2015年5月1日至2016年4月30日，德州市两级法院共开庭审理一、二审行政案件371件，其中被诉行政机关负责人出庭应诉125件，行政机关负责人出庭应诉率为33.69%，出庭应诉率整体较低。2016年初，省法院统计了2015年5月1日至12月31日全省行政机关负责人出庭应诉情况，全省行政机关负责人出庭应诉率为25.7%。[4]
三、完善建议
（一）完善法律或者司法解释。明确行政机关负责人不出庭的后果，完善行政机关负责人不出庭的惩治机制，强化行政机关负责人出庭应诉的意识。
（二）明确行政机关副职负责人的范围。从行政机关负责人出庭制度的价值考虑，建议副职负责人为分管具体业务部门的副职负责人，他对案件情况和业务比较了解，便于审理和解决纠纷。
（三）明确当行政机关负责人不能出庭时的具体含义。笔者认为本条应是正职和分管副职均不能出庭时的情形。
（四）明确行政机关负责人不能出庭时的委托主体。根据行政机关负责人出庭制度的价值和诉讼法的立法本意，应是行政机关正职负责人委托（正职空缺的除外）。行政诉讼法规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。根据这一规定，应当由行政机关法定代表人委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。[5]
（五）明确“相关的工作人员”范围。通过诉讼法全文关于行政机关负责人出庭制度的规定及相关委托方面的法律规定，此处的相关的工作人员应是作出行政行为的工作人员，如果是不作为案件，应委托涉及不作为具体业务的工作人员。
（六）明确行政机关负责人不出庭的合理理由。这应采用列举的方式，便于操作。
结语
行政机关负责人出庭制度是我国行政诉讼法发展和行政诉讼改革的结晶，它保障了司法权威，推进和倒逼行政机关依法行政，强化政府法治意识。但是由于法律规定不具体，司法实践中行政机关负责人出庭制度没有很好的执行，目前行政机关负责人出庭率仍较低。另外，因委托主体不合法使不合法的受委托人参加诉讼，以致诉讼程序不合法，何以再谈裁决的合法性。因此，通过明确出庭应诉的行政机关负责人、相当工作人员的范围，明确行政机关不出庭的合理理由，明确行政机关负责人无正当理由不出庭的后果，才能使行政机关负责人出庭制度执行到位，真正实现其应有的价值。
注释：
[1]2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼修正案>的决定》规定：本决定自2015年5月1日起实施。修改后的行政诉讼法，内容未作改动的，生效日期为1990年10月1日；经过修改的条文，生效时间为2015年5月1日。
[2]《中华人民共和国行政诉讼法》第三条
[3]章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读[J].中国法律评论，2014（12）.150
[4]杨如冰，郭喜珂.关于行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告[J].山东审判，2016（32）.110
[5]法律出版社法规中心.行政诉讼法律指引实用全书[M].法律出版社，2015.3
参考文献：[1]法律出版社法规中心.行政诉讼法律指引实用全书[M].法律出版社，2015
[2]杨如冰，郭喜珂.关于行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告[J].山东审判，2016
[3]章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读[J].中国法律评论，2014