广西壮族自治区桂林市排水工程管理处广西壮族自治区桂林市541000
摘要：随着我国经济社会的快速发展，工业化、城镇化进程加快以及人民生活水平的不断提高，全国污水排放量日益增多。同时，伴随近年来水体污染问题日益突出，人民对饮水用水安全的呼声空前高涨。污水处理行业中存在处理任务繁重、投资不足、资金短缺、运营效率不高等一系列问题，污水处理形势严峻。
全球经济下行、国内传统增长引擎动力下降背景下，在污水处理行业全面实施PPP模式，深化行业改革，积极促进转型，加快行业稳步健康发展成为大势所趋。本文通过分析污水处理行业特性，介绍PPP模式定义，论述污水处理行业实施PPP的必要性和可行性，分析存在的问题，最后提出了相应的对策建议。
关键词：污水处理行业；PPP模式；存在问题及对策建议
1.污水处理行业特性分析
1.1自然垄断性。污水管网等固定资产成本高、使用周期长，同一区域内不可能进行重复建设，使其具有天然的区域垄断特征。
1.2投资的专用性和沉淀性。污水处理是资本密集型行业，项目建设需要的投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大，对投资者经济实力和运营能力要求高。
1.3服务公益性。污水处理服务是针对区域内居民的，且需要承担一定的社会公益义务。
1.4非竞争性。污水处理服务直接从生产到销售，没有中间环节。价格形成和调整一般从维护投资者和居民的利益角度出发，实行政府定价或政府指导价，不完全按市场化运行机制运行。
2.PPP模式的定义
PPP模式，也称PPP融资，或PPP。PPP(Public-PrivatePartnership）最早由英国政府于1982年提出，指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。2014年，我国国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
3.污水处理行业实施PPP模式的必要性和可行性
3.1必要性
在我国污水处理设施建设领域，地方政府担当着主力军角色。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，地方政府融资能力大幅受限，只能通过发行地方政府债券和PPP模式进行融资。由于债券发行规模有限，PPP不可避免的成为维系污水处理设施建设的重要融资方式。在污水处理行业实施PPP，是创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力的要求，也是推动各类资本相互融合、优势互补、促进投资主体多元化的必然要求。PPP的深入实施有利于缓解政府财政压力，加快政府职能转变，在提高投资效率和管理水平、推动污水处理基础设施升级改造、提升环境公共服务质量方面有着巨大优势。
3.2可行性
3.2.1污水处理行业的可持续收益，对追逐利益的社会资本具有天然吸引力。虽然污水处理行业因需注重社会效益，盈利性不强，但政府提供适当的财政补贴和优惠政策扶持，可保证资本追逐的适当利润，使其具备了实施PPP的可行性。
3.2.2政府先后颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》等一系列政策文件，在宏观层面上引导公用事业特别是污水处理行业全面实施PPP模式,为其发展提供了政策支持和制度保障。
3.2.3污水处理行业PPP成功案例使社会资本更具有投资意愿。污水处理行业是我国推进PPP较早的领域，PPP运用较广泛，操作相对成熟，市场反应较好，随着该行业PPP项目的不断深入开展，社会资本尾随进入的可能性更大，投资意愿也更强。
4.存在问题
4.1政府定位不当、决策失误
有些地方政府在推进PPP中定位不当，无法适应由规划执行人变为管理监督者的角色转变，在项目实施中习惯性进行干预，导致社会资本不能充分发挥主观能动性，项目开展不畅。有些地方政府因缺乏PPP运作经验和能力，决策和操作程序不规范，项目前期准备不足等原因造成决策失误，项目难以落地。
4.2投资-收益周期长，存在不确定性风险
污水处理行业投资周期长，收益回报速度慢，回报率低。投资者可能面临法律政策变更、市场需求变化、政府拒绝执行合同约定等多种不确定性风险，从而对项目的建设运营带来损害，甚至导致项目的中止或失败。
4.3价格制定程序复杂、耗时长
根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，污水处理收费需建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面意见，论证其必要性、可行性。当污水处理费低于成本时，价格上涨势在必行，但调价难免会遭到不同程度的公众阻力或造成审批延误问题。
5.对策建议
5.1准确定位、科学决策、规范运作
政府要找准定位，积极转变职能，从污水处理基础设施的“建设者”转变为项目建设的“监管者”，从污水处理服务的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”。同时，加强相关业务知识培训，培养专业队伍和人才。发挥各类专业中介机构在PPP资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资方面的积极作用，提高项目决策科学性、项目管理专业性以及项目实施效率。加强项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制等各个环节的规范化管理，建立独立、透明、可问责、专业化的PPP监管体系，形成以政府监管部门、社会投资者、公众、专家、媒体等共同参与的监督机制，才能做到有效规避风险，顺利推进PPP落地实施。
5.2完善政策、依法行政，强化信用建设
投资周期内政策的有效性及依法执行的力度极大的影响着社会资本进入该行业决心。政府制定政策应具备连贯性和稳定性，同时应对污水处理行业实施PPP制定满足各种不同实现形式的法律法规和条例，进一步建立起完善的国家层面的PPP法律框架和实施细则。PPP实施过程中，政府应坚持依法办事，认真履行合同协议，同时要求社会资本投资者履行承诺，形成双向诚信缔约，营造良好投资环境，打消投资者对周期太长政府存在诚信缺失的疑虑，增强其投资信心，激发其投资热情，吸引其进入污水处理行业，促进行业健康有序发展。
5.3提高效率，制定科学调价机制
污水处理服务涉及公众利益，价格制定的程序相对复杂。收费价格调整处理不当可能导致公众对公共服务的不满，政府公信力下降，甚至引发群体事件。政府主导的价格听证会应在坚持公正、公开、公平原则基础上，提高价格制定各环节效率。同时，作为PPP的重要参与者，政府应合理分配风险以实现利益相关者的共赢。通过制定科学的调价机制，保障污水处理收费盈利而不暴利，均衡服务供需双方的利益。即污水处理收费价格过低，就通过补贴、涨价等方式“托底”，使投资者获得合理回报，确保项目的可持续。反之则应按照合同约定进行价格下调，避免暴利侵害公众利益。
参考文献
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