广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院广西南宁530023
摘要：文章对广西及全国部分省市小型水库移民解困政策进行了研究与分析，并在此基础上从强化组织建设、提供资金保障、完善相关政策三个角度提出了优化广西小型水库移民解困工作机制的意见，为圆满完成小型水库移民解困工作、打赢小型水库移民脱贫攻坚战提供了思路与建议。
关键词：广西；小型水库；移民解困；政策研究；工作机制
一、问题的提出
广西壮族自治区是我国的移民大省（自治区），现有水库5031多座，移民及影响人口约560万人，其中小型水库约4500座，小型水库移民人口共计约300万人（占全区移民总数达54%以上）。广西小型水库移民的数量庞大，加上广西地处我国西南，目前仍属于欠发达地区，农村基础设施条件差、少数民族多，导致广西小型水库移民存在的困难多、问题复杂的现状。
2006年以来，根据国家政策导向，广西也出台了一系列政策指导小型水库移民解困工作，包括制定小型水库移民问题处理规划、印发小型水库移民解困工作方案等。尽管广西壮族自治区人民政府和相关部门已对小型水库库区和移民安置区开展了一系列的帮扶工作，将部分小型水库移民纳入到后期扶持的范畴，也规划了一定数量的帮扶项目，但由于国家的相关政策没有将小型水库移民纳入到后期扶持政策的范围内，导致小型水库移民的长远发展没有充分的政策保障。同时，相关政策的缺失也导致帮扶资金的来源和使用缺乏有力的保障，加之广西壮族自治区人民政府财力相对有限，目前投入的扶持资金和项目数量不能满足小型水库移民解困的需求，广西的小型水库移民总体生产生活条件仍然较差、问题依然较为突出。从全国和广西的情况来看，小型水库移民的问题是普遍存在的，为圆满完成小型水库移民解困工作，全国各地也制定了一系列的政策，积累了一些工作经验。广西的经济条件、自然条件和少数民族人口多的现状决定了广西小型水库移民解困工作面临更多的挑战，因此有必要对广西及其他省市的小型水库移民解困政策进行研究，为完善广西壮族自治区相关政策提供借鉴和参考，为解决广西小型水库移民问题提供思路与建议。
二、各省市小型水库移民解困政策研究
自国发[2006]17号文发布之后，广西区为妥善解决小型水库移民困难出台了一系列政策。包括《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持政策实施方案及其配套文件的通知》（桂政发[2006]33号）、《关于印发广西壮族自治区小型水库移民后期扶持基金征收管理使用暂行办法的通知》（桂财农[2007]43号）、《关于做好2011～2015年小型水库（水电站）库区和移民安置区基础设施建设规划编制工作》（桂移发[2010]35号）、自治区水库移民管理局《关于广西壮族自治区水库移民新村建设实施方案的补充意见》（桂政办发[2010]39号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发2011年广西水库移民工作意见的通知》（桂政办发[2011]20号）、《关于进一步加强水库移民资金管理的通知》（桂财农[2011]313号）、《关于印发广西壮族自治区小型水库移民解困工作方案的通知》（桂移发[2013]11号）等。
根据国发[2006]17号文件的相关要求，各地市要妥善解决小型水库移民的困难，为此，全国其他部分省（自治区、直辖市）也出台了配套文件对小型水库移民的解困工作进行布置。根据调查，部分省（自治区、直辖市）对小型水库移民解困工作进行了布置，其中诸如广东、浙江、福建、重庆等地区还出台了更为具体的政策规定。经调查分析，各省（自治区、直辖市）对小型水库移民政策的规定存在异同。
（1）从资金来源看，小型水库移民扶持资金主要来源于销售电量加价。各地的政策大多规定小型水库移民后期扶持资金通过提高本省全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价筹集，提价标准为每千瓦时0.5厘钱。但也有部分地区，如广东和福建明确规定，各级财政要进行项目资金的配套。
（2）从扶持方式上看，均采取项目扶持方式。目前全国开展小型水库移民解困工作的地区全部采取项目扶持方式，该方式的确定综合考虑了以下因素：一是大部分小型水库建设年代久远，移民原始档案确实严重，人口核定困难，直补到人难以实施；二是小型水库移民面临的困难多为基础设施落后、生产条件落后等，因此，只有将少量的扶持资金进行整合才能真正开展施惠于移民的各类项目，直补到人一方面无法从根本上改变小型水库移民的现状，另一方面也极易造成扶持资金的浪费。
（3）从扶持内容看，扶持内容较为统一。各地的政策均明确表示，小型水库扶持资金应重点用于解决与移民生产、生活相关的基础设施建设、安居工程建设等。
（4）从资金分配体制上看，除广东省已进行小型水库移民人口核定，根据核定人口按照每人600元/年的资金进行分配外，其他地区均采取的是根据小型水库库容、移民人数、地区经济发展水平等因素综合考虑，进行资金分配，同时向贫困地区进行倾斜的政策。
总体上看，各地关于小型水库移民解困政策的规定对于解决小型水库移民问题起到了较大的作用。通过实施解困工作，有效改善了小型水库移民群众生产生活条件，缓解了库区和移民安置区存在的社会矛盾和问题，维护了当地社会的和谐稳定，受到了移民群众的赞誉。
但各地在政策推进与实施过程中也遇到了一些问题，其中最重要的是资金筹集问题。以广东省为例，由于广东省小型水库移民后期扶持完全采取大中型水库移民后期扶持政策每人600元/年，扶持20年的政策，因此面临巨大的资金压力。相关资料显示，广东省有小型水库移民约30万人，大约每年需筹集资金为1.8亿元，扶持20年，共需筹措资金大约36亿元。为了妥善解决资金问题，广东省规定除通过销售电价加价筹集之外，不足部分由各级财政负责落实。自2007年～2011年，广东省共征收到小型水库扶持资金4.92亿元，但也只占到4年半后期扶持资金总额的60%。相较于其他省份，广东省属于经济发达地区，地方财政能力较为雄厚，但也难以应付庞大的后期扶持资金，对于其他地区尤其经济较为落后但移民人数众多地区，如广西、云南、贵州等，资金筹措的压力则更大。
除资金问题外，制约小型水库移民解困工作开展的另外一个因素则是相关政策的制定问题。根据文献调查，除少数几个地区有详细的小型水库移民解困工作配套措施之外，大部分地区尚未出台相关政策或出台的政策不够完善。只有政策的制约和规范，才能真正推进小型水库移民解困工作，才能使小型水库移民后期扶持资金真正用到实处。
三、广西小型水库移民解困工作机制研究
根据对全国部分省（直辖市、自治区）小型水库移民解困政策及实施情况的研究，笔者认为应从组织建设、资金保障、政策完善等角度完善广西小型水库解困工作机制。
（一）强化组织建设
（1）建立和配备精干、稳定、高效的移民管理机构。
要稳妥地解决广西小型水库移民问题，就需要建立和配备精干、稳定、高效的移民管理机构。库区和移民安置区移民管理机构加强沟通和协作，做好移民安置政策的管理和落实，妥善处理小型水库移民问题。
明确小型水库移民管理主体。鉴于广西小型水库移民较多，各地管理主体不尽相同，建议自治区有关部门组织专门调研，然后以文件形式给予明确管理主体。管理主体应纳入各级政府机构系列，配备正式编制人员，并尽可能选拔政治水平高、业务素质好、懂技术、会管理、善于沟通、责任心强、有开拓创新精神的干部参与管理；同时要授予移民机构具有行政管理职能和必要的权限，并给予足够的管理经费保证，以实现小型水库移民“事有人管、问有人答、难有人解，穷有人帮”的良好局面，促进库区经济社会健康发展。
（2）统一思想，坚持以人为本的执政理念。
各级移民管理机构要统一思想，坚持以人为本的执政理念，将小型水库移民的事情当作大事、要事来办。建议建立健全小型水库移民问题处理协调机制。参照广西大中型水电站库区的成功做法，建立健全以人民政府组织，监察、发改、财政、审计、水利、移民等部门以及业主参加的综合协调机制，对突出的库区移民问题通过召开会议进行专题讨论，最后以政府会议纪要形式明文执行。
（3）构建县、乡（镇）、站三位一体的行政网络。
在这三者中需要重点建设移民站，相比较其他二者，移民站是深入到最基层的组织形式，起到的是上情下达，和下情上达的作用，同时也是政策执行的最后一个环节。重点建设规范的移民站，有利于行政网络的畅通，有利于后期扶持政策的贯彻执行。更重要的是它能够稳定库区移民的情绪，解决一些现实问题，为更高级的组织形式赢得决策的时间。
（二）提供资金保障
根据广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持政策实施方案及其配套文件的通知（桂政发[2006]33号）的相关规定，目前广西区对于小型水库移民解困资金的来源主要有两部分：一是，全区销售电量加价；二是，各级财政统筹安排。
从目前广西小型水库移民后期扶持资金的筹集情况看，目前资金筹措情况不容乐观，一方面销售电量加价资金筹措力度小，资金量不足；另一方面，地方政府财政状况捉襟见肘，难以实现全部资金配套。这就导致广西小型水库解困工作开展步伐较慢。据统计，自2006年实施大中型水库移民后期扶持政策以来，到2012年底，广西已累计投入小型水库后期扶助资金2.04亿元。虽然广西已开展了诸多小型水库后期扶持计划项目，但这对于全区57.84万的小型水库移民规模来说，还只是冰山一角。若参照大中型水库水电工程移民600元.人/年的后期扶持标准，每年全区需筹措的小型水库后期扶持资金约为3.45亿元，扶持20年则需筹集资金约69亿元；即使降低扶持标准，小型水库后期扶持资金规模也非常大。可见，目前广西小型水库移民后期扶持资金存在巨大的资金缺口，要妥善解决小型水库移民问题，亟需拓宽资金筹措渠道，保障资金安全。
（1）要加强销售电量加价资金的筹措与管理，保障小型水库移民后期扶持基金安全。
（2）小型水库移民问题的解决单靠某一个部门是难以实现的，要形成多部门联动机制。建议整合用好各类国家资金，优先支持小型水库移民解困工作。主要包括易地扶贫搬迁资金、农村危房改造资金、保障性住房资金、财政专项扶贫资金、基础设施配套建设资金、公共服务设施建设资金、产业发展资金、生态环境建设资金、能力建设等服务性资金等。
（3）建立工程受益单位的资金筹集机制。根据工程效益分项原则，在库区建立常设移民管理机构，从下游受益单位的收益中提取适量资金建立移民专项基金，以无偿或有偿扶持移民发展生产的方法来实现。这样既可以进一步加强移民工作，使移民长期感受到水库的效益，把安置区建设得更富裕、更稳定，又有利于处理水库在运用过程中，因蓄、放水造成的库岸塌坍、土地盐碱化等新问题，达到以库养库、减少国家财政投入的目的。
（4）积极争取社会资金的参与。可通过多种渠道争取大型企业、爱心人士、NGO组织等对小型移民困难群体的资助。引导有实力的企业提供相关机械设备和建筑材料参与移民安置点的基础设施建设，缓解移民安置点基础设施建设的资金压力。同时有针对性地组织贫困小型水库移民参与企业培训，在满足企业用工需要的同时，帮助移民在“家门口”就业，拓宽移民收致富渠道。
（三）完善相关政策
目前，广西已出台有部分政策对小型水库移民后期扶持及移民解困工作做出了规定，并取得了一定的成效。未来应进一步完善小型水库移民解困政策，出台诸如小型水库移民产业扶持政策、就业创业政策等，指导各级地方政府及移民管理机构开展小型水库移民解困工作。同时，各级地方政府或其移民管理机构也要按照统一规范、稳步推进的要求，认真制订解决小型水库移民困难问题工作实施方案。
（1）完善公共服务配套政策。对小型水库移民安置区的幼儿园、小学、文化、卫生、社会服务中心等公共服务机构、场所建设及公共服务政策，教育、文化、体育、卫生和计划生育、民政等部门要制定相应支持措施。
（2）完善就业创业政策。
加强小型水库移民劳动技能和就业培训，加大政府购买公共服务和公益性岗位力度，拓宽小型水库移民就业渠道，争取帮助小型水库移民家庭青壮年劳动力充分就业。
用好小型水库移民就业创业引导资金，对小型水库移民创业进行贴息扶持，对扶持小型水库移民就业及在安置区创办企业吸收小型水库移民就业的龙头企业予以支持。
鼓励和支持各市、县创办农民创业园区，并优先安排小型水库移民进园创业。对农民创业园区的基础设施建设、移民创办的企业及安排小型水库移民就业达到一定人数的企业，自治区在企业贷款贴息、技术改造等方面予以倾斜扶持。
（3）完善产业扶持政策。制定和完善小型水库移民产业扶持政策，依托城镇、工业园区，引导和扶持小型水库移民从事农产品加工、商品经营、餐饮、运输等二、三产业。支持小型水库移民开展土地平整和“小块并大块”耕地整治，鼓励小型水库移民土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社有序流转，小型水库移民在流转土地承包经营权后，按规定享受粮食直补、良种补贴、畜牧补贴、农机补贴、生态补偿等各类强农惠农富农政策。对吸纳小型水库移民就业的旅游项目，在旅游发展专项资金安排方面给予倾斜和补助。
（4）完善社会保障政策。小型水库移民应享受农村最低生活保障、医疗救助、新农合补助、养老保险、计划生育等政策。对孤寡、智障等丧失劳动能力的，要加大社会扶助力度，由当地人民政府统一集中供养；对符合条件的小型移民全部纳入最低生活保障。同时，
（5）完善小型水库移民解困工作资金整合政策。建议出台具体的政策规范各类国家资金及地区扶贫资金、专项资金的整合及利用，实现小型水库移民资金来源渠道的合理性、合法性和可行性。
（6）要建立和完善相应的监察制度。制定和完善各项小型水库移民政策之后，如何保证在实际工作中都能落到实处，这就需要开展执法监督来检验。只有这样，小型水库移民解困的相关政策的实施才能得到保障，移民才能真正得到好处，改善生活条件，改善移民安置区社会经济状况，小型水库移民才有可能实现可持续发展。
总之，要妥善解决小型水库移民问题，是一项庞大而复杂的工程，牵涉到社会的各个层面及政府的多个部门。要圆满完成广西小型水库移民解困工作，实现库区移民的脱贫，需要健全的组织、完善的政策、丰厚的资金予以支持。
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