合肥蜀山区委党校安徽合肥230023
摘要：乡镇政府服务能力关系到其服务质量，加强乡镇政府服务能力建设对于夯实党的执政基础、改善乡镇政府形象、促进社会和谐稳定具有重要意义。由于受到多种因素影响，目前，合肥市乡镇政府在整合、协调、合作与责任等方面能力难以适应人民不断增长的对高效优质公共服务的需要。必须立足于合肥市乡镇政府服务能力建设实际，以问题为导向，强化乡镇政府服务职能，大力提升乡镇政府公共服务的整合、协调、合作与责任能力。
关键词：乡镇政府；服务能力提升；对策
一、乡镇政府服务能力的基本涵义
乡镇政府服务能力是指乡镇政府在党委领导下在法律框架内以执行政策为手段，以高度的责任感来整合辖区内外服务资源、协调各种社会关系促成多元主体合作共同为辖区居民提供各种公共服务的能力。乡镇政府服务能力主要包括整合能力、协作能力、合作能力和责任能力等。其中，整合能力是乡镇政府服务的基础能力。在乡镇政府职能转变过程中，乡镇政府需要承担起为农村居民提供高效优质公共服务的职责。需要乡镇政府具备很强的对服务资源进行优化的整合能力。协调能力是乡镇政府服务的策略能力。乡镇政府服务的运作必须以辖区内全体居民需求为核心，每个运行环节应该相互协调、步调一致，形成一个整体性的运转流程，在流程中“通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的情况，使某一政策领域的不同相关利益主体，团结协作，为公众提供无缝隙的而非相互分离的服务。”合作能力是乡镇政府服务的关键能力。为满足辖区内多元主体的多样化多层次的公共服务需求，就要建立公共服务多元供给机制，要使多元供给机制有效运行。责任能力是乡镇政府服务的根本能力。责任能力是整体性治理所需的一种本质性要求。强调乡镇政府服务的责任能力就是要把有效性或服务责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与为群众提供高效优质的公共服务的目标相冲突。
三、合肥市乡镇政府服务能力提升面临的现实问题
1、乡镇政府整合能力不足制约了公共服务资源的优化配置
在乡镇公共服务供给中，乡镇政府承担着整合辖域内外公共服务资源的责任，其整合能力的高低影响着辖域内公共服务供给的范围和质量。乡镇政府整合能力不足，乡镇政府在公共服务中的主导作用就难以充分发挥，其辖域内公共服务资源就难以优化配置，辖域内的公共服务必然呈现比较严重的碎片化现象。这不仅导致供求之间的结构性失衡，造成社会资源的严重浪费，也背离了民众服务需求，引发社会矛盾，不利于社会稳定。
（二）乡镇政府协调能力弱化难以有效处理服务主体间的矛盾
协调能力是基于支政府服务本质特征所决定的。乡镇政府协调能力发挥的关键性环节在于要合理有效地增强服务主体间、被服务主体间以及服务主体与被服务主体间的互动频率，从而最大程度实现公共服务质量的提升以及公共服务供给信息的应有分享，保障公共资源的合理分配。有的乡镇政府在公共服务中角色转变不到位，协调能力弱，难以合理有效地化解辖域内公共服务主体之间的矛盾，难以促成辖域内多种公共服务要素的有效运行。
（三）乡镇政府合作能力短缺难以构建多元服务主体间合作机制
乡镇政府作为公共服务的一个供给者，与市场、社会等其他服务提供主体不同在于乡镇政府在公共服务供给中起着主导作用，因此，乡镇政府须具有主动合作意识，增强与其他服务提供主体的合作能力。例如，有的乡镇政府缺乏间与其他服务主体如别的乡镇政府、市场、社会间主动合作意识，尤其是在超出乡镇辖域范围的重大基础设施、社会事业项目等跨域公共服务供给中，乡镇政府与其他多元服务提供主体间难以形成共建共治共享的合作机制，往往导致服务供给裂解化。阻碍了乡镇公共服务中多元化的合作伙伴关系的建立，难以吸引和调动各方力量参与乡镇公共服务的供给，无法满足公众多元化、个性化多、层次的公共服务需要。
（四）乡镇政府责任能力畸形导致乡镇政府公共服务供给乏力
在公共服务过程中，服务主体责任应当是边界清晰、权益共享、责任共担。现实中，有的乡镇却出现责任边界模糊，在一些跨部门、跨辖域的公共服务方面甚至出现无责任主体的问题。有的乡镇的站所存在着只重视对纵向责任体系负责而轻视对横向责任体系负责的问题。有的乡镇政府把有些服务项目责任外移或者下移，以此规避责任风险。有的乡镇政府在服务中往往会形成“只唯上不唯下”或“多唯上少唯下”的畸形责任能力。这些行为往往会造成乡镇政府公共服务供给乏力，村居群众难以获得高效优质的服务。
五、合肥市乡镇政府服务能力提升的对策建议
（一）转变政府职能，提升乡镇政府整合能力
转变乡镇政府职能，明晰乡镇政府的职能边界，扩大乡镇政府服务权限，赋予乡镇政府更多的服务权限，重塑乡镇政府角色，促使乡镇政府在合法合规框架内，根据辖区公共服务需要，整合辖区内外人财物等公共服务资源。在新的时代背景下，要赋予乡镇政府更多的整合公共服务资金权限，保障乡镇政府提供高效优质服务。明确乡镇政府服务投入清单，对不应该由乡镇政府承担，或者乡镇管不了、管不好的职责，不再列入乡镇目标责任考核。积极整合社会力量提供公共服务，并通过明晰产权的方式来保护出资人的利益。
（二）健全回应机制，提升乡镇政府协调能力
以乡镇居民的公共服务需求作为乡镇政府服务行为的逻辑起点，变行政压力体制下“自上而下”的决策机制为农民需求为本的“自下而上”的决策机制，打造服务型的快速回应的乡镇政府。一要把对上回应与对下回应统一起来。党中央和国务院出台了很多扶持农村地区经济社会发展的政策措施。二要把握好回应的内容和方式。乡镇政府服务的回应内容应该以居民对高效优质服务的需要为指向，要积极敏锐地了解居民对公共服务需求的新动态，只有这样才能对辖区居民合理正当的公共服务做出快速回应。三要建立健全基层政府的回应机制。一方面，乡镇政府通过基层民众了解村居的全面发展和居民群众需求的最新动向；另一方面，居民群众又可通过政府公共服务载体来办理行政业务并向政府部门表达自己的意愿。
（三）培育合作文化，提升乡镇政府合作能力
合作是一种技术，也是一门艺术，更是一种能力。乡镇政府须自觉主动地把其他公共服务主体结合在一起，须善于与其他公共服务主体建立合作型伙伴关系。乡镇政府要积极培育参与型合作文化，合作文化是保障合作成功与否的关键因素。一要加强公共服务多元主体的道德修养，培养公共服务主体的道德自律能力；二要制定多元主体合作的法律法规，实现多元主体合作的法治化，重点强调合作过程与结果的规范化。在合作过程中，乡镇政府要平等与其他公共服务主体合作。只有这样才能赢得其他公共服务的信任，才能发挥乡镇政府的主导作用，才能提升多元主体公共服务的合作供给效能，才能不断提升乡镇政府的服务能力。
（四）完善问责机制，提升乡镇政府责任能力
提升乡镇政府的责任能力，根本靠强化行政监督和群众监督。双向问责机制可以有效地实现其监督功能。双向问责机制指的是自上而下的行政问责和自下而上的社会问责两种机制。具体地说，行政问责机制能够培育乡镇政府对上负责的能力，而社会问责机制作能够为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。”作为问责机制的新形态，社会问责制能够克服单向的自上而下问责机制中问责主体和服务对象分离导致的考核困境，通过赋予服务对象问责权力迫使政府机构不断改善职能履行绩效，也就是说，社会问责制要求乡镇政府必须接受社会公众的问责，并且当社会问责机构了解到政府官员违背其职责时，能够对其实施强制性的惩罚或制裁。事实上，这种“自上而下”和“自下而上”相结合的问责机制，督促乡镇政府克服了以往那种唯上不唯下的政绩偏好，促使乡镇政府提升服务能力。
基金项目：本文为安徽省合肥市委党校资助的重点课题项目。
作者简介：张劲俊（1969—），男，汉族，哲学硕士，合肥市委党校常务副校长。