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摘要：随着社会的发展，中国的PPP模式已经在基础设施和公共服务领域得到了广泛的应用。但对于PPP的内涵仍然缺乏明确定义，对其的认识仍处于探索阶段。探究PPP的概念以及模式，对于中国当前PPP的发展具有重要的理论和实践意义。文章引入世界银行相关数据，结合PPP在中国的几个发展阶段以及相应的政策变迁，分析中国在PPP发展过程中遇到的障碍和问题。
关键词：PPP模式；发展阶段；存在问题
我国当前推进政府和社会资本合作模式（简称PPP）具有强烈现实需求和深层改革意义。PPP模式不仅能缓解当前财政对基础设施和公共服务的支出压力，控制政府债务增量和化解债务存量，创新公共产品供给方式和财政管理方式，而且能解决民营资本多年来遭遇的玻璃门尴尬，激发市场活力。然而，PPP模式并不必然保证所有优势的发挥，运用不当反而会增加新的风险。
1PPP的概念
关于PPP的定义有许多种，如公私伙伴关系、公私机构的伙伴合作、公共民营合作制等。对于PPP理解的不同视角可以看出，当前PPP的一些共同核心特征：首先，政府和私人部门之间的关系是一种合作关系，关系是对等的，是平等的法律主体。其次，双方在利益上共享。最后，项目合作过程中存在的风险由双方共同承担。从我国PPP的发展实践来看，PPP的意义并不仅仅体现在它的融资功能上，最重要的一点，PPP是一种新型的公共治理模式，是国家治理模式的创新。
2PPP在中国的实践
2.1探索阶段（1984-1992）
1978年后，我国实施了以吸引外资为重点的对外开放政策。1986年国务院颁发《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外资参与我国经济建设。广东沿海地区一些爱国华侨开始以BOT形式进入电力和交通设施领域，建设了深圳沙角B电厂、广深高速公路、顺德德胜电厂等。
2.2试点阶段（1993-2002）
1992年十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标后，基础设施投融资改革开始引入市场机制。在这一阶段，社会资本仍以外资为主，但2001年12月，原国家计委发布了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，鼓励和允许民间投资进入国家未禁止的公共设施领域。
2.3爆发阶段（2003-2007）
2003年十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，PPP在我国得到了井喷式发展，但由于制度建设滞后，出现了合谋串标、贪污腐败、豆腐渣工程现象。
2.4回落阶段（2008-2012）
2008年全球金融危机的爆发更加加快了“国进民退”的步伐。然而，“四万亿”刺激计划很快显现了弊端，为促进民间投资，2010年国务院出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业和国防科技工业领域，2012年各部委出台了20多个落实《意见》的细则，但民间资本难以与具有政府资源支持的国企竞争，《意见》效果并不显著。
2.5规制阶段（2013至今）
经历了十多年经济高速增长和四万亿刺激计划后，我国出现了地方债务膨胀、经济增速放缓、产业结构落后等现象。在全面深化改革和经济进入新常态背景下，PPP被视为缓解政府性债务、转变政府职能、改革财政体制和推进市场化改革的关键举措。
3中国PPP模式实践存在的问题和原因
3.1监管部门之间存在制度和政策冲突
在PPP模式的立法过程中，主要是财政部和国家发改委分别主导并推动PPP项目的立法工作。国家发展改革委认为PPP模式是我国基础设施领域投资的重要推动模式，有利于促进我国投资增长，提高公共产品和公共服务的供给效率，同时是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要改革手段。因此，PPP项目属于地方政府新型投融资手段，应由财政部牵头并推广PPP模式。由于这两部委对PPP模式的属性和监管主体的认识存在较大的差距，直接导致两部委在后期制定PPP政策时不一致，进而阻碍了PPP项目的有效实施。
3.2缺乏对PPP项目的财政风险控制
PPP项目的运营周期较长，有的长达二三十年，未来的不确定性较大，加之法律约束和道德约束的不足，必然会导致政府在与社会资本合作时面临着较大的财政风险。随着个别地区推广PPP模式的热情不断高涨，PPP项目盲目上马的现象日益严重，加之地方政府前期工作准备不足，进一步加大了政府面临的财政风险。
3.3PPP模式下公众利益容易受到损害
PPP模式的基础之一在于利益共享，否则就不可能形成持续性的合作伙伴关系，但利益共享并不等于共同利益。事实上，政府与社会资本的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态。两种不同的利益诉求形成了两种性质不同的价值目标，即社会公众利益最优化和社会资本利益最大化。这两者交织在一起，极易引发合作过程中政府与社会资本之间的紧张关系，一方面社会公众利益牵制着社会资本利益，而另一方面社会资本利益也可能损害社会公众利益。
4结论和政策建议
4.1回归PPP本质
推动政府和社会资本切实做好平等协商、长期合作、利益共享和风险分担等工作。政府方和社会资本方应该是平等的关系。政府代表社会公众，主要追求社会公共利益。社会资本方则追求回报和收益。
4.2增强各方契约意识，切实转变政府职能
PPP模式合作期限长，涉及合作面较广，这就要求各方都按合同约定的要素进行，政府提供相应的政策环境、财政补贴或政府付费等，特别目的公司，按照约定要求，提供基础设施和公共服务。尽管在实施过程中，还会存在这样或那样的问题，但是随着PPP模式的不断推广使用，我们相信，会逐渐增强各方契约意识，切实转变政府职能。
4.3设计合适的融资方案
PPP项目的特点是收益不高但相对稳定、风险较小。各类资金的风险偏好不同，要充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用，针对每一个PPP项目的特点，设计与PPP项目相适应的融资方案，选择合理融资方式。
4.4尽快推动PPP的立法进程
PPP模式在我国运行了很长一段时间，但尚未形成国家层面的法律体系。由于目前各部门出台的规章制度层级较低，这些法规之间的重叠和冲突令人担忧其在实践中的指导意义。实践中，PPP模式的运行是非常复杂的，PPP项目投资金额巨大，运营周期较长，同时在运营期间还存在政府换届现象，政府和社会资本双方面临的风险均较大。因此，一套完整、规范的PPP法律体系是保障PPP模式参与各方权利和利益的首要保障。
5结语
PPP在中国的发展主要是由地方政府的融资需求所推动的。伴随环境的变化，中国PPP的发展具有阶段性特征。在经济发展缓慢、财政资金紧张时，PPP模式则会被重拾，给予的政策支持力度会加强。
参考文献：
[1]王荆杰.全球PPP模式的发展与风险分析［N］.期货日报，2015-05-26.
[2]陈志敏.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路［J］.国际经济评论，2015（5）：68-84.
[3]陈志敏，张明，司丹．中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J]．国际经济评论，2015，（4）：68-84．